راه شماره 6 : مهندسي فرهنگي يا ديکتاتوري دکوراتورها
خشن، سیال، متظاهر
مقدمه‌ای در شناخت نظام بروکراسي
رضا زاده‌محمدی
در اين نوشته سعي شده مقوله بروكراسي و مسائل مرتبط با آن بطور مقدماتي پرداخته و تصوير روشن‌تر از آن ارائه شود. هدف آن است كه بررسي شود که در انتقاد از بروكراسي به كدام جنبه‌ها بايد انگشت گذاشت و مقصران را كه چه بسا خود منتقد وضع موجودند چگونه شناسايي كرد.
▫▫▫
بروکراسي روشي است براي اعمال نظارت و کنترل.نظارت و کنترل مورد نظر بر موارد زير اعمال ميشود:
- حقوق و مجوزها
-منافع
-اموال
بروکراسي حافظ اصول و قوانين و بخشنامه‌هاي حاکم بر اعطاي مجوزها، منافع و اموال است و اين کار را از طريق مستند سازيهايي انجام ميدهد که در زبان عموم کاغذ بازي ناميده ميشود. بروکراسي معمولا مورد طعنه و انتقاد بوده است. فيلم "مرگ يک بروکرات" که بارها از تلویزيون پخش شده نمايش بي‌اغراقي است از اينکه بروکراسي در عمل چه می‌تواند باشد.
"کاغذ"جزء ذاتي بروکراسي نيست که با توسعه رايانه از بين برود - هرچند که سندهاي کاغذي هنوز جايگاه خاص خود را دارد. مهم، مراحل و خوان‌هايي است که بايد طي شود تا اعطاي مجور، منافع يا اموال مورد نظر تثبيت گردد. مستندسازي‌ها، ارائه مدارک، رسمي‌سازي‌ها، تصميم گيري و متوجه ساختن مسووليت اجزاي تفکيک‌ناپذير بروکراسي‌اند.
اشخاص جزء مهم نظام بروکراتيک اند.آنها هستند که مدارک و شرايط متقاضي يا مراجعه کننده را چک و تاييد (امضا) مي‌کنند که حقوق، مجوز يا اموال مورد نظر به متقاضي تعلق يابد؛ چون بايد مشخص باشد و ثبت گردد که متصدي بررسي کننده، چک کننده و تاييدکننده چه کسي بوده است. نظام بروکراتيک براساس قوانين "شرايط احراز منافع يا مجوز" مورد نظر را تعيين ميکند و از متقاضي يا مراجعه کننده مدارک و اسنادي طلب می‌کند که "واجد شرايط بودن" او را نشان دهد. مدرک و سند جزئي از نظام بروکراتيک است. مدارک و اسناد گواهي می‌دهند که شخص داراي آنها واجد شرايط يا قابليت خاص يا مالک فلان دارايي است.
دستگاه‌هاي صدور مدرک و سند هم جرئي از نظام بروکراتيک هستند. اينگونه مدارک و اسناد از سوي ساير دستگاه‌ها به رسميت شناخته شده و در انجام امور اداري مورد استفاده قرار ميگيرد.
اکثر مراحل تقاضا و بررسي و تاييد به گونه‌ای ثبت ميشود. مثلا مراجعه کننده اول فرم درخواست پر ميکند يا نامه در خواست مي‌نويسد. رئيس اداره دستور ميدهد. درخواست در جايي شماره مي‌خورد. درخواست به متصدي مربوط ارجاع داده ميشود. متصدي مربوط، مراحل رسيدگي را آغاز و نتيجه را مکتوب ميکند و نامه را مهر و امضا می‌کند. اين ثبتها مسووليت هر مسوول و متصدي را در قبال درخواست مشخص ميکند و آن را قابل پيگيري ميکند.
چنين نظام و مناسباتي چرا وجود دارد؟
قوانيني وجود دارد که به هر کسي اجازه بهره مندي يا فعاليت خاصي را نميدهد؛ يا تنها به افراد واجد شرايط خاص چنان اجازه‌اي ميدهد. حقوق، بايد به رسميت شناخته شود تا مورد پشتيباني قانوني قرار گيرد. شخصي که ملکي را در تصرف دارد ممکن است مالک آن باشد اما براي رسميت يافتن حق مالکيت بايد مراحلي اداري را طي کند. در اين صورت مالکيت او حمايت قانوني خواهد يافت. از يک جنبه حتي ميتوان ميان اين مناسبات و عدالت رابطه‌ای تصور کرد. شما مي‌توانيد درخواستي را شفاهي مطرح کنيد و شفاهي جواب "نه"بگيريد. در عين حال مي‌توانيد درخواست خود را در نظام ديوانسالاري ثبت و آن را از طريق شماره ثبت پيگيري کنيد. در اين صورت هم ممکن است جواب شما "نه"باشد اما اين بار جواب، مکتوب است. ملزم بودن به ثبت درخواست هر متقاضي و مکتوب شدن پاسخ، مستند پاسخ را روشن و موضوع را قابل بررسي بعدي می‌کند.
با همه اينها بروکراسي يک نظام محکم و متقن نيست. قوانين مبهم و دوپهلو يا ناقص که تکليف بسياري از موارد را مشخص نکرده، تفاسير دوگانه از قانون واحد، امکان "اعمال نظر" اشخاص و متصديان و ارجاع بسياري از مسائل به "تصميم گيري" فلان شخص يا راي فلان کميته وضع پيچيده‌اي را بوجود می‌آورد.
مساله ديگر زمان است. مراحل کار اغلب وقت گيرند و ساده‌ترين مسائل در اين نظام، حالت وقت‌گير و خسته کننده پيدا می‌کند. وقت‌گير بودن موجب ايجاد صف ميشود و صف و نوبت و تمام مسائل مربوط به آن را جزء ذاتي اين نظام ميکند. انرژي‌گير و هزينه‌بر بودن خصوصيت بعدي است. انجام هر مرحله از کار کارمند و متصدي مي‌‌طلبد. در عمل، کار براساس تقسيم کار است يعني تمام قسمتهاي يک کار اداري را يک نفر انجام نمی‌دهد. تئوري اينچنين مي‌‌گويد که "تقسيم کار سرعت کار را بالا می‌برد." يعني هر کارمندي در جزئي از کار متخصص ميشود و ميتواند آنرا با سرعت و دقت بيشتر انجام دهد و ادامه کار را به کارمند بعدي بسپارد. با اين حال جابجا شدن اوراق و نامه‌ها در نظام اداري همانند مبادله قطعات يک وسيله خانگي در يک کارخانه نيست. در کارخانه کارگران بواسطه "نوار نقاله" قطعات را به هم مي‌رسانند اما در نظام اداري اينکه چه کسي بايد کار را از کارمندي به کارمند بعدي برساند مبهم است. غالبا خود ارباب رجوع اين کار را انجام می‌دهد. در مواردي به ارباب رجوع اجازه اين کار داده نميشود و ساز و کاري داخلي براي اين کار وجود دارد. در اين حالت ارباب رجوع نگران است که کارش از وقتي که خودش آنرا انجام مي‌داد ديرتر انجام شود.
قانون، بخشنامه و دستورالعمل
فرآيندها و عمليات اداري ناظر به "بخشنامه‌ها" و "قوانين" هستند. قوانين و بخشنامه‌ها هستند كه حدود و حقوق و شرايط احراز منافع و مجوزها و جابجايي اموال را مشخص می‌كنند.كلان ترين قوانين در مجلس تصويب ميشود. بخشنامه‌هاي اجرايي كه دستگاه‌ها ارائه مي‌‌كنند قوانين را "ريز" و "جزئي" كرده تا بر اساس آن روال اداري لازم طراحي و اجرا شود. مؤكدترين قوانين تا وقتي به دستگاه‌ها و ادارات مربوط ابلاغ نشود غيرقابل اجراست. در نظام ديوانسالاري تا چيزي "ابلاغ" نشود "اجرا" نمی‌شود. دستور و سخنراني و مصاحبه و اعلام در اخبار تلوزيون پشتوانه اجراي هيچ چيز نيست- مگر آنكه متعاقبا و فورا بخشنامه‌ای صادر و ابلاغ شود. معمولا حتي ابلاغ يك قانون كافي تلقي نميشود مگر آنكه دستورالعمل اجراي آن تهيه و ابلاغ شود. در مواقعي كه اجراي قانون يا بخشنامه به تامين بعضي منابع نياز داشته باشد ساز و كارهاي بروكراتيك مربوط به تامين آن منابع، خود مانع ديگري محسوب ميشود. قوانين و بخشنامه‌هاي متعدد متعارض و متداخلي كه همه مؤكد هستند و تفاسير متعدد و متفاوتي كه ميشود از آنها كرد، موجب سردرگمي، اختلال، كندي زياد كارها و نياز به كميته‌ها وكميسيون‌هاي تشخيص و تصميمگيري را بوجود می‌آورد. در نهايت معمولا رويه اداري ثبيت شده تفسير خاصي را حاكم ميكند كه همواره قابل سوال و خدشه است. انواع استعلام‌ها و استفسارها و شكايت‌ها نتيجه عادي چنين ابهام و سر درگمی‌است. گزارش "وضعيت قوانين" كه در 6 خرداد 1385 به مناسبت صدمين سال تاسيس مجلس در جلسه علني قرائت شد، می‌تواند روشن كننده باشد:
" نگاهي اجمالي به آمار كمی‌قانون گذاري نشان ميدهد...
تا پايان سال 1384 تعداد: 11412 قانون در مجالس مختلف تصويب شده كه 2176 مورد آن به مجالس بعد از انقلاب مربوط است، 1442 راي وحدت رويه در هياتهاي عمومی‌ديوان عالي كشور و ديوان عدالت اداري، 20392 مصوبه توسط دولتهاي مختلف وضع شده است كه جمع مصوبات قانوني 23256 مورد است.
مجلس شوراي ملي دوره‌هاي اول تا ششم 1878 صفحه (يعني از ابتداي قانون گذاري تا سال 1306) و مجالس بعدي از سال 1307 تا سال 1384 جمعا 57261 صفحه و تا پايان سال 1384 جمعا 59139 صفحه قانون گذاري شده است. در اين گزارش چالش‌هاي قوانين و نظام قانونگذاري اينگونه برشمرده شده است:
"- حجم بالاي قوانين و مصوبات
- معلوم نبودن قوانين لازم الرعايه از قوانين منسوخ و ملغي
اين دو عامل باعث ميشود تا اولا دسترسي به قانون مورد نياز توسط اشخاص به سختي امكان پذير باشد و براحتي، خصوصا براي افراد غيركارشناس ميسر نگردد ثانيا براي افرادي كه انگيزه‌هاي سوء و آلوده به فساد دارند امكان استناد به قوانين مختلف با انگيزه‌هاي غيرصحيح فراهم گردد..
-ابهام و اجمال در قوانين
-غيرحقوقي بودن متون برخي از قوانين
405 مورد اصلاحيه قوانين بعد از انقلاب و 1442 مورد راي وحدت رويه در ديوان عالي كشور و ديوان عدالت اداري نشانگر ابهام در قانون است.
-كثرت عناوين قوانين
-قانون گذاري تكراري
-قانون گذاري غيرضرور
ما در بسياري از موارد براي افراد خاصي قانون گذاري كرده‌ايم كه گاهي عدد منتفعين از اين قانون كمتر از انگشتان يك دست بوده است و گاهي براي اجراي يك قانون مجددا قانونگذاري كرده‌ايم."
انواع تبصره‌ها و استثناها و موارد خاص هر قانون و بخشنامه روشن را هم محدود كرده است. گاه يك قانون عام آنقدر با قوانين متداخل ديگر تبصره خورده كه بخش عمده آن بلااثر شده و اهداف ان بطور كامل از ميان رفته است. گاه انواع و اقسام دستگاه‌ها و مراجع در يك زمينه قانونگذاري می‌كنند. با اين وضع نص هيچ قانون روشن هم قابل استناد نيست زيرا شما از ماده واحده‌ها و تبصره‌ها و رويه‌هاي قضايي كه احتمالا پس از آن صادر شده مطلع نيستيد. البته معمولابروكرات‌هاي كهنه‌كار هم از اغلب قوانين آگاهي ندارند. آنها با رويه و فرايندهاي اداري حاكم "در حد حيطه وظايفشان" آشنايند. در واقع حوزه‌ای بوجود می‌آيد كه عده‌ای تحت عنوان كارشناس اين امور به فعاليت بپردازند: وكلايي كه از آخرين رويه‌هاي قضايي محاكم مطلعند، مفسران قوانين و بخشنامه‌ها، رازگشايان ابهامات و كارشناسان اداري و كساني كه آراي‌شان ميتواند امري را مجاز يا غيرقانوني و در كارها قبض يا بسط ايجاد كند.
ظرافت بيهوده
گاه قوانين، بسيار دقيق و ريزبينانه و حاوي سنجشهاي دقيق و فلسفه‌هاي عميق است. خروارها علم و كار كارشناسي در وراي بعضي از قوانين وجود دارد. چنين ريزبيني‌اي فرآيندهاي پيچيده و دقيق اداري خاص خود را بوجود مي‌‌آورد. نمونه آن نظام هماهنگ پرداخت است كه حقوق كاركنان دولت بايد بر اساس آن پرداخت شود. عناويني با يك و نيم تن معنا و فلسفه مانند "فوق‌العاده شغل" و "فوق العاده جذب" و عدد و رقمهاي دقيقي همچون 43 درصد يا 58 درصد، همه حاكي از دقت و ظرافتند. اين عددهاي جادويي كي ابداع شده و اين مفاهيم را كدام فلاسفه اداري ابداع كرده‌اند؟ ارمغان اين دقت و ظرافت بيهوده چيزي جز مشغوليت و كاغذبازي بي فايده اداري نيست. سرجمع حقوق يك كارمند بر اساس مباني و جزئيات دقيقي محاسبه ميشود و كوهي از قانون را در پشت خود دارد. با اين حال اين مثنوي هفتاد من كاغذ، نظام پوسيده و كم اثري بيش نيست بدان دليل كه "تبصره‌ها و استثناها" بسياري از "مفاهيم فاضلانه" آن را بلااثر و بي معني مي‌سازد. علاوه بر آن دستگاه‌هاي مختلف پرداختهاي بسيار مهمی‌خارج از اين نظام دارند كه معاني عميق آنرا به ريشخند ميگيرد. متاسفانه در لايحه خدمات كشوري (نظام پرداختهاي جديد) كه در مجلس تصويب شده به جاي حذف مفاهيم و بندهاي قلمبه و بي‌معنا و ساده كردن نظام پرداخت، مفاهيم جديدي ابداع و كاغذبازي‌هاي پيچيده تري را دامن زده‌اند. تمام قوانيني كه براي بهره‌مندي از يک امتياز يا برخورداري از يك حق، "شرايط پيچيده" تعريف می‌كنند همين خاصيت را دارند.
بروكراسي و مسووليت
در مقدمه اشاره شد كه بروكراسي مسووليت هريك از كارمندان و متصديان را مشخص و كاري را كه انجام می‌دهند ثبت می‌كند. بررسي‌اي كه يك كارمند روي نامه‌ای انجام ميدهد با حاشيه نگاري و امضاي او مكتوب ميشود. با اين امضا او مسوول بررسي که روي کاغذ صورت گرفته شناخته ميشود. اين يعني آن که ديگران در قبال آن کار مسوول نيستند. يعني آن که ساختار اداري، يك ساختار بي‌مسووليت است. همين كه گوشه‌اي از كار به يك متصدي ربطي نداشته باشد ميتواند از آن رفع مسووليت كند. يك دستگاه ممكن است درخواستي را وظيفه دستگاه ديگر تلقي كند و از انجام آن سر باز زند؛ دواير مختلف مي‌توانند ارباب رجوع را به هم پاس بدهند؛ مدير اداره ممكن است كار را به نظر يك كارمند منوط كند تا خود از مسووليت آن شانه خالي كند؛ مدير ممكن است با اشاره‌ای شفاهي يا يك تلفن مانع از انجام كار يك فرد شود اما حاضر نباشد مخالفت خود را مكتوب كند؛ ممكن است به روشهاي ظريف در كار فرد گره بيندازند يا روند كار را پيچيده و طولاني كنند بي آنكه صريحا مخالفت خود را با تقاضاي فرد ابراز كنند.
جنبه ديگر اين رفع مسووليت ابداع "كميته" و "كميسيون" است. در اين صورت تصميم نهايي را يك جمع دربسته ميگيرد و فرد خاصي مسوول آن نخواهد بود.
كميته و كميسيون
نوعي تصميم گيري جمعي است كه قاعدتا بايد در مورد موارد خاصي كه روال عادي اداري نمی‌تواند درباره آن تصميم بگيرد تصميم بگيرد. اين موارد خاص بايد در قانون مشخص شده باشد. با اين وجود گاه حتي روال معمول يك كار ساده به تصميم كميته يا كميسيوني مركب از چندين مسوول از چندين دستگاه سپرده ميشود. معمولا افراد رده بالا و پرمشغله‌ای اعضاي اين جمعند كه واقعا وقت حضور در آن را ندارند. نتيجه آنكه كميته مربوط دير به دير تشكيل ميشود و مرتب به تاخير می‌افتد.حتي در زمان تشكيل هم اغلب اعضا حضوري صوري و فرماليته دارند و انگيزه و تمركز لازم براي دقت در امر محوله را ندارند. هدف نهايي از "تصميم گيري کميته‌ای و کميسيوني" قاعدتا" بايد افزايش دقت تصميم گيري باشد چون "وقتي كميته‌اي تصميم ميگيرد قاعدتا از تصميم يك فرد دقيق‌تر است." اما تصميم‌گيران و قانونگذاران محترم اصلا توجه ندارند كه زمان انجام كار هم به‌اندازه دقت كار اهميت دارد؛ دقتي كه طول يك روال اداري را به چندماه و چند سال بكشاند آن هم براي امري كه واقعا به خودي خود اينهمه اهميت ندارد بي ارزش و نابخردانه است. علاوه بر آن بايد به خروجي كار نگاه كرد تا ميزان دقت را اندازه گرفت.
يک مثال
روال اداري صدور مجوز انتشار مطبوعات به يك هيات ختم ميشود. خروجي كار چقدر دقيق است؟ نشانه‌هاي اين دقت را در کجا بايد ديد؟ در صدها نشريه زرد و مبتذل كه اين روزها منتشر نمی‌شوند!؟ در نشريات وزيني كه رو به افزايشند! در تعداد افراد بافكر و فرهنگي كه به راحتي مي‌توانند مجوز بگيرند و نشريه راه بيندازند!؟ در اينكه خريد و فروش مجوز نشريه وجود ندارد!؟ در اينكه آدمهاي بانفوذ يك شبه مجوز روزنامه نمي‌گيرند!؟ با كدام شاخص می‌توان گفت كه تصميمگيري كميته‌اي در هيات نظارت بر مطبوعات كنترل مناسبي بر اعطاي مجوزها اعمال كرده است يا می‌كند؟ آيا نتيجه اين نوع تصميمگيري جز آن است كه بسياري از افراد متعهدي كه متقاضي مجوزند در روال اداريِ كندِ قانونگذاران و مجريان محترم سال‌هاست كه گير كرده‌اند!؟
بروكراسي و مديرت دولتي
شايسته يادآوري است كه اتفاقا در حوزه‌هاي که بروكراسي مزيت ساز است از جمله در امور مربوط به قوانين و طرحهاي كلي از مزاياي بروکراسي محروم هستيم. قوانين و طرحهاي بلندمدت و مهم را مديراني كه دوست دارند خود را شجاع و نوآور نشان دهند زير پا می‌گذارند. با آمد و رفت مديران روالهاي اجرايي تغيير ميكند و طرحهاي قبلي ناتمام و بلاتكليف به حال خود رها مي‌شوند. همين الان سوالي كه گوشه و كنار در ميان مردم شنيده ميشود آن است كه آيا با تغيير احتمالي رئيس جمهور طرحهاي نيمه‌كاره و وعده‌هايي كه ميدهد باد هوا نخواهد شد؟ نمونه ديگر شهرداري تهران است كه به دولتي مستقل تبديل شده و "شهردارهاي متعهد و غيرمتعهد" يکي پس از ديگري آنرا مجالي باز براي جولان نظرات و آراي شخصي خود يافته‌اند.
برنامه‌ريزي و تصميم گيري و مديريت كردن در يك ساختار بروكراتيك چه شكلي پيدا می‌كند؟ واضح است كه خلاقيت و نوآوري بسيار دشوار ميشود. رويه‌هاي اداري موجود يا مستند به قانون و بخشنامه‌اند يا برداشت‌ها و تفاسيري از قانونند كه با تداوم و تكرار، خود به قوانيني نانوشته و تخطي‌ناپذير تبديل شده‌اند. علاوه بر آن تفويض اختيار و مسووليت نوعي رفع مسووليت است و رفع مسووليت و تكليف به عادت ذهني و فرهنگ كاري اغلب متصديان تبديل ميشود. مديران برآمده از اين نظام هم در نهايت بروكراتهاي رده بالايي بيش نيستند و اهتمام و تلاش زيادي در جهت تغيير نبايد از آنها انتظار داشت. در اولين گام بايد مديران رده بالاتر را "راضي" كنند و در گام بعدي زيردستان را "توجيه" كنند و سپس "به تنهايي" در مورد نتيجه كار پاسخگو باشند. پيشنهادات سازنده زيادي ميتوان ارائه كرد اما مقامات و كميته‌ها و كميسيون‌هاي زيادي را براي هر پيشنهاد كوچك بايد توجيه‌كرد. گاه ايجاد يك تغيير تنها با تغيير قانون در مجلس ممكن است كه آن هم مسير بروكراتيك خاص خود را دارد. اصلا نوآوري در مرحله بعدي مطرح است. حتي براي رفع بديهي‌ترين و ابتدايي‌ترين و پيش‌چشم‌ترين نواقص كه راه‌حل واضحي دارد ساختار اداري معمولا فلج و مختل يا بسيار كند عمل می‌كند. همه روزه مسافران انباشته در ايستگاه‌هاي سامانه اتوبوس‌هاي تندرو تهران در اوج شلوغي شاهد اتوبوس‌هايي خالي هستند كه از جلوي چشم آنها رد مي‌شوند. اين صحنه اصلا استثنايي نيست و مرتبا جلوي چشم انبوه مسافرانِ منتظر تكرار ميشود. چرا اين اتوبوس‌ها خالي ميروند؟ می‌روند تا زودتر به انتهاي خط برسند و كمبود اتوبوس در انتهاي خط را جبران كنند؟ مگر اتوبوس‌هاي ديگر خط اجازه مي‌‌دهند كه آنها زودتر به ته خط برسند؟ پس چرا مسافر سوار نمي‌كنند و خالي ميروند؟ آيا اگر مديريت خط در دست بخش خصوصي بود اجازه می‌داد اتوبوسي يك قدم خالي حركت كند؟ مكانيسم رفع مسووليت كه بروكراسي دولتي که مديريت خط و راننده اتوبوس را يكسان شامل می‌شود، چنين نتيجه‌ای دارد.
همه دستگاه‌ها روابط عمومی و مكانيسم‌هايي براي دريافت انتقادات و پيشنهادهاي مردم دارند. اگرچه به نظر مي‌رسد كه استقبال زيادي از اين مكانيسم نميشود(كه خود بحثي قابل تحقيق و بررسي است) اما در مقياس كلان و با نگاه به جمعيت كشور انتقادات و پيشنهاداتي به اين مكانيسم وارد می‌شود. در عمل چه اتفاقي می‌افتد؟
نواقص و خطاهاي واضح روزانه به چشم مردم مي‌خورد. يك كارت تلفن بخريد و در اولين تلفن كارتي كه به آن برخورد می‌كنيد از آن استفاده كنيد. پنجاه درصد احتمال دارد با صداي بوق و پيغام "كارت غير مجاز است" روبرو شويد. سال‌هاست كه وضع به همين منوال است. آيا كارت شما غيرمجاز است؟ اگر غيرمجاز است چرا در نصف دستگاه‌ها عمل ميكند و چرا شركت مخابرات كارت‌هاي مجاز با آرم مشخص منتشر نمی‌كند؟ چرا با اينهمه كارت غيرمجاز برخورد نمی‌كند؟ آيا وزارت ارتباطات از اين اشكال بي‌خبر است؟ راه حل چيست؟ انداختن نامه انتقاد و پيشنهاد به صندوق دريافت پيشنهادهای وزارت ارتباطات؟ شكايت به ديوان عدالت اداري؟ يا کميسيون اصل نود مجلس؟
بروكراسي خشن، بروكراسي سيال، بروكراسي متظاهر
ساختار سفت و سخت بروكراسي در بسياري از فرماليته‌ها و فرآيندها غيرقابل نفوذ به نظر مي‌رسد. تخطي از بسياري از امور گويي كه بخشش‌ناپذير و غيرممكن است. می‌گويند تا امضاي فلان كارمند نباشد كار مورد نظر شدني نيست. اين اما فقط يك روي ماجراست. روي ديگر آن است كه اجراي دقيق بعضي از قوانين از تحمل امكانات نظام اداري خارج است. بنابراين راه‌هاي ساده‌تر و تفاسير ساده‌تر از قوانين را مرجع قرار می‌دهند. انواع اعمال فرماليته و فرم‌هايي كه فقط براي رعايت ظاهري قانون ابداع ميشود براي حل اين مشكل است. ظاهرا چنان به نظر مي‌رسد كه اگر بخواهد منظور بعضي از قوانين رعايت شود وضع سخت و پيچيده‌ای بوجود می‌آيد و روند امور بسيار كند و حتي مختل ميشود.
راه‌هاي ميان بر و ساده تري در ساختار ديوانسالاري وجود دارد كه در موارد خاص و استثنا قابل اجراست. اين راه‌هاي ثانوي قوانين نانوشته‌اي هستند كه كاركنان و متصديان ابداع مي‌‌كنند. بنابراين كاري كه بدون امضاي آن كارمند خاص غيرممكن بود گاه ممكن مي‌گردد. در ميان نوبت و صف و شلوغي كار، ناگهان زمان فراغتي براي انجام كار فلان شخص خاص خلق ميشود. دستور فلان مقام يا شخص بانفوذ تمام دستورالعمل‌هاي رايج را نقض ميكند.
تظاهر به "دقت و خشونت و نفوذناپذيري" و در عين حال "سيال بودن و استثناپذيري" خاصيت نظام بروكراسي است. البته معمولا سيال بودن و انعطاف پذيري و سرعت تنها در موارد استثنا قابل اجراست و در روال عادي گريزي از به صف كردن مراجعان نيست. به همين سبب معمولا امكان انعطاف در ميان كارمندان و متصديان و افراد خاص بصورت راز نگاه داشته ميشود.
فساد اداري
مفهوم اوليه فساد اداري انجام اعمال غير قانوني و خلاف قانون در عمليات اداري است. جعل اسناد و مدارك دروغين، تاييد و امضاهاي بدون طي مراحل قانوني، دور زدن مراحل تعيين شده، تباني و استفاده از نفوذ شخصي، مثالهاي فساد اداري است. با اين حال اقسام متداولي از فساد اداري وجود دارد كه ارتكاب عمل خلاف قانون نيست و با استفاده از روالهاي معمول انجام می‌شود. نظام اداري يك نظام مبهم و براي بسياري از مراجعان به گونه‌ای "مرموز" است. مراجعه كننده واقعا نميداند كدام بخش از اين اعمال و امضاها و تشريفات، تخطي ناپذير و كدام ساختگي است به عبارت ديگر "الزامات قانوني" كدام و "فرماليته‌ها" كدامند. متصديان اداري می‌توانند كارها را سخت و غيرممكن يا ساده جلوه دهند.آنها مي‌توانند ادعا كنند كه كار فرد شدني نيست مگر آنكه رشوه‌ای بپردازد. يا تلقي خود مراجعه كننده آن است كه اگر می‌خواهد كارش انجام شود (يا سروقت انجام شود) بدون سوغات و شيريني غيرممكن است. بخصوص در كارهايي كه سرعت انجام كار اهميت زيادي داشته باشد اين مساله پررنگ و برجسته ميشود. گاه انجام كار مراجعه كننده منوط به ارائه نظر كارشناسي يك متصدي است. (كارشناس‌ها، مميزهاي تشخيص و ارزيابي كه انجام كارها متوقف به تاييد و امضاي شخص آنهاست مثال اين موردند.) متصدي ميتواند تفسير تنگ و معيوبي از قانون را به مراجعه كننده القا كند و كار را بسيار پيچيده جلوه دهد. چنين حوزه‌ای از مانور موجب شيوع فساد است. بخصوص كه منافع مهمی‌مطرح باشد، زمينه فساد و رشوه خواري زياد است.
روش ارزيابي و اصلاح
آنگونه نيست كه مديران و متصديان امور اداري انديشه‌ای براي اصلاح و آسانتر شدن امور نداشته باشند. قوه قضائيه كوتاه كردن زمان رسيدگي به پرونده‌ها را از مهمترين اهداف خود اعلام ميكند. طرحهاي تكريم ارباب رجوع در ضمن خود اصلاح مراحل اداري انجام كار را در نظر دارد.در بانك‌ها دارد روش نوبت دادن با شماره رواج مي‌‌یابد و رايانه و اتوماسيون اداري در ادارات درحال گسترش است.با اين حال روشهاي اصلاح، محدود به ساده تر كردن و سريعتر كردن انجام كار نيست. گاه می‌توان به حذف كلي يك كار فكر كرد. بايد انديشيد كه اصلا چرا بايد فلان كار اداري و فلان مراجعه را به مردم تحميل كرد. چرا فلان امر نه چندان حياتي را بايد اجباري و ضروري كنيم و مردم را جلوي باجه‌ها و پيشخوانها به صف كنيم؟ يك ارزيابي موثر بايد شامل مراحل زير باشد:
-تحليل هدف كلي و هزينه و فايده آن. يعني سوال از اينكه ته اين فراخوان و اين به صف كردن و اين خروارها كاغذبازي چقدر فايده وجود دارد و فايده بيشتر است يا هزينه.
-سنجش خروجي. به طور خلاصه بايد ديد مراحل اداري طراحي شده در عمل اهداف مورد نظر را تامين می‌كند و كنترلهاي لازم را اعمال می‌كند يا در عمل آنچه نبايد اتفاق بيفتد اتفاق می‌افتد. در اين صورت يا بايد اصلاح كلي شود تا كنترل لازم صورت گير د يا اگر با قانوني كهنه و بي روح كه تنها افراد ذي حق را از حقشان دور می‌كند مواجهيم كل قانون و الزامات آن بايد حذف شود.
-بررسي مراجع قانونگذار و برنامه ريز.بسياري از اشكالات به اينگونه مراجع و مراكز بر مي‌گردد. در وضع قوانين و تصويب برنامه‌ها بايد به الزامات و نتايج اداري آن دقت شود.بسياري از پيچهاي اداري و كارهاي بيهوده نتيجه مصوبات و قوانين است.
-تحليل كميسيون‌ها و كميته‌ها‌ي تصميمگيري. بايد ديد با حذف يك كميته و كميسيون و حواله دادن كار به يك شخص چه اتفاقي می‌افتد.آيا كيفيت تصميمات پايينتر می‌ايد يا در عمل اتفاق خاصي نمی‌افتد.
-انديشيدن به خصوصي سازي.البته چنان نيست كه در بخش خصوصي بروكراسي و انواع ضروري مستند سازي وجود نداشته باشد. اما در صورت وجود رقابت (حتي اگر فقط دو رقيب واقعي وجود داشته باشد) لااقل آن نوع بي مسووليتي كه در مديريت بروكراتيك دولتي مشاهده ميشود وجود نخواهد داشت. البته بايد رقابت را ايجاد كرد و با تمام انحصاراتي كه در همه حوزه‌هاي فعاليت وجود دارد (و البته قوانين پشتوانه اين انحصارات فاسد) مقابله كرد. در غير اينصورت اگر يك فعال بخش خصوصي خود را يكه‌تاز ببيند و از وضع خود مطمئن شود خشن ترين و بي‌ادبانه ترين برخوردها را با مردم خواهد داشت.
- حذف پروانه‌بازي‌ها و جوازبازي‌هايي كه جز آنكه مستمسكي براي كسب درآمد بعضي دستگاه‌ها باشد در عمل هيچ امر بيروني را كنترل نمی‌كند و از هيچ غيرمجازي جلوگيري نمی‌كند.
-ارتقاي سطح تكنولوژي مورد استفاده در عمليات اداري همچون رايانه و اينترنت و پست، ايجاد بانك‌هاي اطلاعاتي كشوري براي مراجعه و استفاده همه دستگاه‌ها و ادارات تا مرتبا از مردم مشخصات شناسنامه‌ای و كپي نخواهند.
|
